Prinsjesdag 2024 - Eerst het zoet, dan het zuur
Dinsdag 17 september is het Prinsjesdag en presenteert het nieuwe kabinet zijn plannen voor het komend begrotingsjaar. Veel van de plannen en de gevolgen daarvan voor de overheidsfinanciën zijn al bekend dankzij de publicatie van het Hoofdlijnenakkoord, de analyse daarvan door het CPB en de naar de pers gelekte berichten. Het risico van tegenvallers is groot, terwijl er weinig ruimte is om tegenvallers op te vangen. Ad hoc aanpassingen zijn daarom waarschijnlijk. Dit geldt helemaal als het kabinet vasthoudt aan de door zichzelf opgelegde, strakkere begrotingsnorm. Het kabinet slaagt er met de nu bekende voorstellen niet in om de overheidsfinanciën op lange termijn houdbaar te krijgen.
Geen bezuinigingskabinet
Minister van Financiën Eelco Heinen vergelijkt het kabinet Schoof graag met eerdere kabinetten die bekend staan om hun bezuinigingen. Maar bezuinigen is bepaald niet het kenmerk van het huidige kabinet. Vooralsnog is de begroting eerder expansief te noemen. Het begrotingstekort zal de komende jaren eerst oplopen en daarna pas afnemen.
In 2026 komt het begrotingstekort naar verwachting zelfs boven de 3% van het bbp norm uit. Maar dat komt vooral door een incidentele uitgave: de kosten die gepaard gaan met de overgang naar een nieuw door kapitaal gedekt pensioenstelsel voor . Omdat het slechts een tijdelijke overschrijding betreft, zal Brussel Nederland hier waarschijnlijk niet voor op het matje roepen, temeer omdat de overheidsschuld ruim onder de 60%-norm blijft liggen.
Eerst het ‘zoet’ dan pas het ‘zuur’
De volgorde van eerst een oplopend en daarna een dalend begrotingstekort is opmerkelijk. Normaal gesproken volgt het ‘zoet’ op het ‘zuur’. Zoet op het eind kan de regeringspartijen immers helpen om kiezers te paaien bij de aanstaande verkiezingen. Dat het nu andersom is, geeft te denken. Is dit een verstandshuwelijk waarbij de coalitiepartners vrezen het niet heel lang met elkaar uit te zullen houden?
Vanuit conjunctureel oogpunt is er weinig reden om de economie te stimuleren, want de arbeidsmarkt is krap. De overheid heeft nu al moeite om het geld dat voor doeleinden als zorg en infrastructurele bouwprojecten is geoormerkt, daadwerkelijk te besteden. Zij wordt belemmerd door de aanhoudende personeelstekorten. In dat licht zou het beter zijn als het kabinet wacht met het lekkers en het zoet bewaart voor het moment dat de economische activiteit terugvalt.
Twijfels over haalbaarheid plannen
Hoewel dit een extraparlementair kabinet is, kwam de begroting tot stand in overleg met de partijleiders van de coalitiepartners. Wat betreft de voorgenomen lastenverlichtingen leest de begroting dan ook als een optelsom van de wensen van de afzonderlijke coalitiepartners: de inkomstenbelastingen gaan omlaag; er komt goedkope rode diesel voor boeren; en er wordt geld vrijgemaakt voor armoedebestrijding en verlaging van het eigen risico in de zorg. Allemaal herkenbare wensen van respectievelijk VVD, BBB, NSC en PVV. Maar de samenhang ervan ontbreekt.
Bezuinigen doet het kabinet ook. Het kort miljarden op afdrachten aan de Europese Unie, op de lonen voor Rijksambtenaren, op ontwikkelingssamenwerking en op asielopvang en migratie. Of al deze bezuinigingen doorgaan, valt echter te bezien. De andere EU-lidstaten zullen niet zomaar accepteren dat Nederland minder geld afdraagt, noch dat het de ambities ten aanzien van de opvang van asielzoekers eenzijdig naar beneden bijstelt. Als zij al ruimte in de onderhandeling laten, dan zullen zij de huid duur verkopen en op andere terreinen concessies verlangen. In een vergeleken met voorgaande decennia kan handelsland Nederland zich geen slechte relatie met de Europese partners veroorloven.
Ten aanzien van de ambtenarensalarissen is het eveneens erg onzeker of de voorgenomen bezuinigingen haalbaar zijn. Los van de uitvoerbaarheid en het kennisverlies dat erdoor ontstaat op belangrijke beleidsdossiers, is de bezuinigingsdoelstelling namelijk erg ambitieus. Zeker tegen de achtergrond van een kabinet dat op allerlei terreinen juist een actievere rol voor het Rijk ziet weggelegd. Zo wil het meer regie op de woningbouw en regels invoeren om de arbeidsmigratie aan banden te leggen en de arbeidsomstandigheden te verbeteren. Indien het kabinet wil dat die regels worden nageleefd, dan zal het ook moeten investeren in toezicht en handhaving.
Weinig ruimte om nu al bekende tegenvallers op te vangen
Sommige reeds bekende tegenvallers zijn nog niet in de begroting opgenomen. Denk aan de vergoedingen voor de toeslagenaffaire, de kosten voor de oorlogssteun aan Oekraïne en de box 3 uitspraak van de Hoge Raad. Mensen met vermogen hoeven alleen belasting te betalen over de daadwerkelijk behaalde winst op dat vermogen in plaats van op een schatting daarvan. De overheid is verplicht compensatie te bieden voor afdrachten vanaf 2017 totdat er een nieuw vermogensbelastingstelsel is geïntroduceerd.
Dan is er nog een niet in de begroting opgenomen tegenpost die hoort bij het asielbeleid dat het kabinet voorstaat. In het EU-migratiepact dat in 2026 in werking treedt, is vastgelegd dat elk land naar rato een aantal vluchtelingen opneemt. De mogelijkheid bestaat om deze plicht af te kopen voor EUR 20.000 per vluchteling. Het kabinet wil van deze optie gebruik maken, maar neemt er geen post voor op in de begroting.
Omdat deze posten in de papieren kunnen lopen, zal het kabinet al op Prinsjesdag met ombuigingen moeten komen om de begrotingsnorm te halen. Die norm is nota bene door het kabinet zelf aangescherpt. In een periode van economische opgang en personeelskrapte zou dit strakkere keurslijf positief kunnen uitpakken. Bij onvoorziene tegenvallers ziet de overheid zich namelijk gedwongen te bezuinigen, waardoor de personeelsvraag afzwakt in een periode van personeelsschaarste. In een periode van economische neergang zal de waarborg echter een procyclische uitwerking hebben en de terugval juist verergeren.
Begroting niet op lange termijn houdbaar
Afgezien van de mogelijke procyclische uitwerking biedt het strakke keurslijf geen garantie voor houdbare overheidsfinanciën op langere termijn. Voor houdbare overheidsfinanciën op langere termijn dient het kabinet volgens de Studiegroep Begrotingsruimte het structureel begrotingstekort terug te brengen naar 2 procent van het bbp. Om dat te bereiken moet het inkomsten en -uitgavensaldo met omstreeks EUR 15 mld verbeteren. Het Hoofdlijnenakkoord blijft echter steken op EUR 5 mld. Extra inspanningen zijn dus vereist.
Hier komt bij dat een groeiend aantal gemeenten kampt met financiële problemen die oplossing behoeven. Door de extra taken die het Rijk naar gemeenten heeft overgeheveld in combinatie met lagere Rijkstoelages en beperkingen op lokale belastingen wordt het voor gemeenten steeds lastiger om de lokale voorzieningen op peil te houden. De in het Hoofdlijnenakkoord voorgestelde planbatenheffing en de belasting op ongebouwde grond met een woonfunctie zou hier enige verlichting in kunnen brengen. Maar de details hierover ontbreken nog en verder zijn er geen andere voorstellen die aanleiding geven om te vertrouwen op een verbetering van de financiële situatie bij lagere overheden.
Tot slot zijn zowel de box 3-uitspraak als de toeslagenaffaire duidelijk signalen dat het Nederlandse belastingstelsel op zijn laatste benen loopt. Het stelsel is te complex geworden, staat sommige maatschappelijke doelen in de weg en wordt soms als onrechtvaardig beschouwd. Vergaande aanpassingen zijn daarom nodig. Hier wordt al jaren over gesproken. Er zijn ook al diverse studies naar gedaan, maar tot dusver zonder resultaat. Voor houdbare overheidsfinanciën is een goed werkend belastingstelsel met een groot draagvlak, cruciaal. Mocht het huidige kabinet de uitdaging aangaan om tot zo’n stelsel te komen, dan is het op basis van wat nu naar buiten is gekomen onduidelijk welke keuzes het zou maken. Misschien verandert dat op Prinsjesdag.