Prinsjesdag 2024 - Kabinet handhaaft meeste klimaatdoelen maar invulling onzeker

De Miljoenennota 2024 bracht een reeks aanvullingen op bestaande klimaatmaatregelen en enkele nieuwe klimaatinitiatieven. Met het pakket aan maatregelen wordt wat meer klimaatperspectief geboden aan ondernemend Nederland voor komend jaar. De initiatieven in de Miljoenennota 2024 sluiten deels aan bij de oproep van bedrijven, instellingen en klimaatinstanties voor een versnelde en structurele verduurzaming. In deze analyse kijken we naar de impact van de klimaatplannen uit de Miljoenennota 2024 voor de klimaatsectoren industrie, elektriciteitssector, gebouwde omgeving, mobiliteit en landbouw.

Klimaatplannen

In de Miljoenennota 2024 zijn de klimaatplannen van de nieuwe regering verder uitgewerkt. In mei was hier al een voorzet op genomen met de publicatie van het Hoofdlijnenakkoord van de regering. Hier hebben wij destijds een commentaar op geschreven (zie hier). In grote lijnen zijn de plannen uit het Hoofdlijnenakkoord allemaal overeind gebleven, waarbij de regering de klimaatambities terugschroeft ten opzichte van de die van de vorige regering. De plannen voor de reductie van de uitstoot van broeikasgassen zijn minder ambitieus geworden (-55% in 2030 ten opzichte van 1990 in plaats van -58%). De verhoging van de CO2 heffing voor de industrie en de geplande verhoging van de 1e en 2e schijf energiebelasting op aardgas worden niet doorgevoerd. Binnen het Klimaatfonds (van in totaal circa 35 miljard euro) wordt 9,5 miljard euro extra ingepland voor de bouw van de twee extra kerncentrales. Het budget voor de ontwikkeling van batterijen en groene waterstof wordt verlaagd met 1,2 miljard euro. Voor de aanpak van de mestcrisis stuurt het kabinet op korte termijn separaat een samenhangend pakket maatregelen naar de Kamer. Daarnaast zal in het eerste kwartaal van 2025 een nieuw plan voor de hervorming van de autobelastingen worden gepresenteerd en later in dat jaar een veelomvattend Klimaatplan, met daarin het beleid voor de komende tien jaar, gericht op klimaatneutraliteit in 2050.

Tegelijkertijd bracht de Miljoenennota een reeks aanvullingen op bestaande klimaatmaatregelen en enkele nieuwe klimaatinitiatieven. Met het pakket aan maatregelen wordt wat meer klimaatperspectief geboden aan ondernemend Nederland voor komend jaar. De initiatieven in de Miljoenennota 2024 sluiten deels aan bij de oproep van bedrijven, instellingen en klimaatinstanties voor een versnelde en structurele verduurzaming. In deze analyse kijken we naar de impact van de klimaatplannen uit de Miljoenennota 2024 voor de klimaatsectoren industrie, elektriciteitssector, gebouwde omgeving, mobiliteit en landbouw.

Klimaatplannen in klimaatsectoren

De Klimaatwet legt de nationale klimaatdoelen voor 2030 en 2050 vast. Daaruit komt een Klimaatplan, dat in belangrijke mate wordt vormgegeven door het Klimaatakkoord, dat op haar beurt tot stand is gekomen met de betrokkenheid van veel private en publieke organisaties, die verschillende belangen vertegenwoordigen. Het vormt daarmee een anker in het klimaatbeleid, hoewel hiervoor uiteraard geen garanties zijn in de politieke arena. Ook kunnen allerlei additionele klimaatmaatregelen worden genomen of aanpassingen worden gedaan bij de bestaande afspraken of maatregelen.

In de Miljoenennota 2024 staan allerlei klimaatmaatregelen die moeten helpen om dit doel te bereiken en de emissies van broeikasgassen sterker te verminderen. Volgens analyse uit 2023 van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL, zie hier), maar ook onze analyse van decarbonisatiestrategieën in sectoren (zie hier) ligt de realisatie van het wettelijke 55%-doel in 2030 binnen handbereik, als alles meezit. Uit beide analyses blijkt ook dat de speelruimte beperkt is en dat het beleid van de overheid veel invloed heeft op het pad richting 2030.

Uit het Regeerprogramma blijkt dat investeren in hernieuwbare bronnen en leveringszekerheid van energie veel aandacht krijgen. Ook stimuleert het kabinet in groene innovatie en groei en worden de problemen met netcongestie aangepakt. De precieze uitwerking van de plannen laat nog even op zich wachten. Aan de andere kant vindt er ook een versobering plaats, waarbij de afbouw van de salderingsregeling, een toename van de autobelasting voor de elektrische autobezitter en de afschaffing van de verplichtstelling van de warmtepomp van invloed zijn op de particuliere consument. In de private sector is vooral de afschaffing van de verhoging van de CO2-heffing een opvallende. Dergelijke versoberingen in de particuliere en private sector hebben een negatieve invloed op de verduurzaming van Nederland. Per saldo is het echter moeilijk in te schatten hoe deze maatregelen uiteindelijk hun uitwerking gaan hebben op de vermindering van de broeikasgassen. Het feit dat het kabinet het 58% reductiedoel ten opzichte van 1990 maakt echter al duidelijk dat de ambitie is afgeschaald. Een exacte berekening is nu nog niet te maken, omdat teveel details (nog) ontbreken. Onze eerste afdronk is dat het kabinet met het pakket maatregelen positieve uitgangspunten heeft uitgezet voor verdere verduurzaming en innovatie daarin, maar de praktische invulling moet op veel gebied nog nader worden uitgewerkt. De klimaatmaatregelen per klimaatsector lichten we hier op hoofdlijnen kort toe.

IndustrieDe industrie één van de grootste vervuilers. Daarom zet het kabinet de ingeslagen weg van het Nationaal Programma Verduurzaming Industrie (NPVI) in deze regeerperiode door. Hierop voortbouwen geeft voor ondernemers in de industrie een meer stabiel en herkenbaar duurzaamheidsbeleid. Het kabinet wil groene groei creëren door vernieuwing, (vak)kennis en innovatie aan te jagen en groene markten te scheppen. Het sluit aan bij de ideeën van het vorige kabinet, waarbij ‘een klimaatneutrale, circulaire industrie een nieuwe aanjager kan worden van het verdienvermogen van Nederland.’ Het klimaatbeleid in de industrie is gericht op maatwerkafspraken voor de top 30 bedrijven. Daaronder vallen de vijf industriële clusters in Nederland (Rotterdam/Rijnmond, Noordzeekanaalgebied, Chemelot, Zeeland en Noord-Nederland). Deze bedrijven worden al ondersteund door de gebiedsgerichte aanpak bij de uitbreiding van hun energie- en grondstoffeninfrastructuur via bijvoorbeeld de maatwerkaanpak verduurzaming industrie. Voor de bedrijven buiten de top 30 bestaat het Actieplan Cluster 6, waarin specifieke verduurzamingsmaatregelen worden genomen. De primaire doelgroep voor dit actieplan zijn de circa 200 ETS-bedrijven in Nederland die geen onderdeel uitmaken van de vijf grote geografische industrieclusters. Het plan is een integraal onderdeel van het NVPI. De internationale concurrentiekracht van het bedrijfsleven staat hoog op de agenda van het Regeerprogramma. Om deze reden wil het kabinet de energiekosten niet significant uit de pas laten lopen met buurlanden, zodat Nederlandse bedrijven kunnen blijven concurreren met het buitenland. Ten tijden van de energiecrisis (2021-2023) lag de producentenprijsindex (PPI) voor energie in Nederland een stuk hoger dan in de buurlanden (zie stippellijn onderstaande linker figuur). Dit ging ten koste van de concurrentiekracht. In het eerste kwartaal van 2023 neemt de PPI in Nederland echter sterk af om daarna richting het tweede kwartaal van 2024 te schommelen rond het EU-gemiddelde.

De CO2-heffing is in 2023 vastgesteld om meer investeringszekerheid te bieden. De geplande verhogingen door het vorige kabinet (per 1 januari 2024 en vervolgens ook op 1 januari 2025) om verduurzaming nog meer te stimuleren, worden door het nieuwe kabinet teruggedraaid. Daarmee wil het kabinet een gelijker speelveld creëren en de concurrentiekracht te stimuleren.

Overige klimaatmaatregelen in de industrie: voor het reduceren van CO2-uitstoot richting 2030 en daarna is Carbon Capture & Storage (CCS) essentieel, inzet op energiebesparing in de industrie blijft een speerpunt en implementeren van duurzame energieoplossingen om de onafhankelijkheid van import te vergroten.

MobiliteitDe mobiliteitssector is één van de sectoren waar het verminderen van BKG moeizaam gaat. Het goede nieuws is echter dat het aantal elektrische auto’s jaarlijks toeneemt. Deze toename remt echter de overheidsinkomsten via de autobelasting, omdat elektrische auto’s deels zijn vrijgesteld. Van de elektrische autobezitter zal daarom vanaf volgend jaar een eerlijke bijdrage worden gevraagd om stabiele opbrengsten in de autobelasting te waarborgen. Hier gaat een negatief effect uit op de betaalbaarheid ervan. Verder zal door het kabinet meer middelen vrijgemaakt worden voor investeringen in laadinfrastructuur, ook op bedrijfsterreinen en voor vrachtauto’s. De netcongestie is eveneens een belangrijk speerpunt van het kabinet. Zij wil meer de regie voeren rondom de netcongestieproblemen en bovendien het elektriciteitsnet toekomstbestendig maken.

Voor de lange termijn geldt in de mobiliteitssector dat duurzame energiedragers – zoals elektriciteit en waterstof – de kar uiteindelijk moeten gaan trekken. Daarin zal ook komend jaar in worden geïnvesteerd. Voor de luchtvaart ontstaat dan op de langere termijn groeiruimte als vliegtuigen stiller en schoner worden onder andere met innovatie van vliegtuigen en vliegtuigbrandstoffen, waaronder SAF (biogene en synthetische brandstof) en waterstof. Dit zal echter nog wel enige tijd in beslag nemen voordat dit op grotere schaal gaat plaatsvinden.

Gebouwde omgevingIdealiter wordt verdere verduurzaming van de gebouwde omgeving als eerste aangepakt met meer isolatie van huizen en gebouwen. Vanuit het Klimaatfonds wordt daarom blijvend ingezet op rentevrije leningen voor energiebesparende maatregelen voor woningeigenaren met een laag- of middeninkomen en ook op verduurzaming van bedrijfspanden en maatschappelijk vastgoed. Er komen geen verplichte verbeteringen in de energielabels voor koopwoningen en ook is de vervanging van de verwarmingsketel voor een (hybride) warmtepomp niet langer verplicht. Wel blijft het kabinet deze maatregelen actief stimuleren via subsidiemaatregelen. Inzet op energiebesparing blijft ook in deze sector immers belangrijk. Het kabinet heeft verder in haar plannen aangegeven dat er geen nieuwe duurzaamheidsregels bovenop Europese regelgeving komen voor de nieuwbouw. De ambitie voor nieuwbouw is groot met 100.000 nieuwe woningen per jaar.

LandbouwAgrarische activiteiten veroorzaken emissies zoals methaan, lachgas (beide veehouderij) en CO2 (voornamelijk glastuinbouw en landgebruik). Het overheidsbeleid blijft erop gericht om deze emissies te reduceren, waarbij ook aandacht is voor slim landgebruik, wat kan helpen om CO2 op te slaan. Doorontwikkeling van bestaande technieken en innovatie in nieuwe technieken is een pré. Dit is voor het kabinet de lange termijn focus. Om de uitstoot van broeikasgassen te stimuleren in de sector is handelingsperspectief voor agrarische ondernemers een voorwaarde. Het kabinet is voornemens om op termijn realistische bedrijfsspecifieke doelen voor broeikasgassen af te geven, waarvoor de ondernemers in de agrarische sector vervolgens voldoende tijd krijgen om aan deze normen te voldoen.

De mestcrisis is erg actueel en krijgt van het kabinet de nodige aandacht. Plannen voor een aanpak van deze crisis worden op korte termijn verder uitgewerkt. In ieder geval wordt ook ingezet op verdere opschaling van mestvergisting. Dit is positief voor duurzame energieproductie (groen gas) en het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen.

Het kabinet blijft zich ook inzetten voor een duurzame toekomst voor boeren en voldoende perspectief blijven bieden voor ondernemers. Mochten bijvoorbeeld ondernemers in de veehouderij er de voorkeur aan geven om de bedrijfsvoering te stoppen, dan komt er in 2026 (of mogelijk eerder) een financieel beëindigingsregeling. Ook houdt het kabinet ‘nadrukkelijk oog voor de fiscale positie van boeren en vissers en worden de brandstofkosten voor agrarische ondernemers verlaagd’.

Vanaf 2026 komen meer middelen beschikbaar voor meerjarige investeringen in de agrarische sector. Speerpunten hierbij zijn innovatie, opkoopregelingen, natuurbeleid en -beheer, mest en visserij. De glastuinbouw is voor het kabinet eveneens van groot belang en de ambities zijn groot. De sector moet tot de meest concurrerende, innovatieve en duurzame systemen van de wereld behoren. Daarbij krijgen energie, waterkwaliteit, circulariteit en robotisering speciale aandacht in de komende jaren.

EnergiesectorDe vraag naar elektriciteit gaat de komende jaren toenemen, met name door de trend naar elektrificatie die in vele sectoren op gang is gekomen, vooral in de industrie en de mobiliteitssector. Om het tempo in de verduurzaming hoog te houden, hebben met name deze sectoren veel behoefte aan toekomstbestendigheid energienetwerken, met stabiele energie-infrastructuur en -voorziening. Voor de energievoorziening is het daarom noodzaak om af te stappen van fossiele elektriciteitsopwekking en in te zetten op hernieuwbare bronnen. Daar is het beleid van dit kabinet ook op gericht voor de komende jaren. Het kabinet heeft in de energiesector als speerpunt om het aanbod van energie verder te diversifiëren door kosteneffectief verschillende energiebronnen te stimuleren (zon, wind, aardgas, geothermie, kernenergie, etc.). Dit zorgt er op de langere termijn voor dat Nederland minder afhankelijk wordt van haar energievoorziening van andere landen. Tegelijkertijd zet het kabinet ook in op gasleveringszekerheid. Dit wil zij bereiken door de vraag naar gas actief te verminderen, maar ook bijvoorbeeld door de import van gas verder te diversifiëren. Ook is het kabinet van plan om de nationale productie van gas te optimaliseren en wil zij bovendien de gaswinning op de Noordzee verder opschalen.

Het kabinet zet in op verdere groei in hernieuwbare bronnen. Er komt een biogrondstoffenstrategie en het is de ambitie om 50 GW windenergie in 2040 te realiseren. De nieuwe windturbines komen wel zoveel mogelijk op zee, in plaats van op land. Ook blijft waterstof in de komende jaren belangrijk, waarbij zoveel mogelijk wordt ingezet op een duurzame manier van produceren. Daartegenover staat echter dat het budget voor het Klimaatfonds voor de ontwikkeling van groene waterstof (maar ook batterijen) wordt verlaagd met EUR 1,2 miljard, waarbij toekomstige tekorten uit de begrotingsreserve duurzame energie worden gedekt. Omdat de leveringszekerheid van hernieuwbare bronnen een uitdaging vormt voor de toekomstige stabiele energievoorziening worden er twee extra kerncentrales gebouwd in Nederland, bovenop de inmiddels al aangekondigde twee nieuwe kerncentrales. Daarmee is EUR 9,5 miljard extra gemoeid.

Wat betreft de energie-infrastructuur wordt komend jaar verder geïnvesteerd om de bestaande uitdagingen in de netcapaciteit te verhelpen. Dit is een belangrijke voorwaarde voor verdere elektrificatie in de andere sectoren.