Wat te verwachten van COP29: De kosten van uitstel en de overwinning van Trump

Inleiding

Volgens de Copernicus Climate Change Service was 2023 het warmste jaar ooit, met temperaturen die gemiddeld 1,48 °C boven het pre-industriële niveau lagen. Extreme droogte, bosbranden en overstromingen verscheurden gemeenschappen en verstoorden de economische activiteit aanzienlijk. 2024 zou deze records wel eens kunnen breken. Volgens het Emissions Gap Report 2024 van de Verenigde Naties is de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen in 2023 met 1,3% gestegen.

Tegen deze achtergrond is COP29 van start gegaan. Van 11 tot 22 november wordt in Bakoe, Azerbeidzjan, de 29e Conferentie van Partijen (COP) bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) gehouden. De COP komt jaarlijks bijeen om klimaatambities en -verantwoordelijkheden vast te stellen en klimaatmaatregelen te identificeren en te beoordelen op basis van de Overeenkomst van Parijs en de meest recente wetenschappelijke bevindingen. De EU en haar lidstaten zijn partij bij het verdrag, dat 198 partijen telt (197 landen plus de EU). De COP worden gezien als een uitgelezen kans voor landen om hun ambitie en maatregelen te verhogen om de emissiekloof te dichten en hun beleid af te stemmen op de 1,5°C-doelstelling. De Republikeinse verkiezingsoverwinning in de VS kan belangrijke gevolgen hebben voor de wereldwijde strijd tegen klimaatverandering en kan al gevolgen hebben tijdens de COP29-besprekingen.

Het afgelopen jaar is er zeer weinig vooruitgang geboekt in de ambitie en implementatie van broeikasgasemissiereductie wereldwijd ...

Het nieuwe UNFCCC Emissions Gap Report (hier) beoordeelt wat er nodig is om de wereldwijde klimaatdoelstellingen te halen. Het rapport concludeert dat er weinig tot geen vooruitgang is geboekt met het bijwerken van de zogeheten Nationally Determined Contributions (NDC's) van landen ten opzichte van vorig jaar. De emissiekloof wordt berekend als het verschil tussen het niveau van de wereldwijde emissies die het resultaat zijn van de volledige uitvoering van de meest recente NDC's, en de niveaus onder de goedkoopste trajecten die zijn afgestemd op de temperatuurdoelstelling van het Akkoord van Parijs. De COP heeft landen herhaaldelijk gevraagd om de 2030-doelstellingen in de NDC's te verbeteren om de kans te vergroten dat de wereldwijde 1,5°C-doelstelling wordt gehaald, maar het afgelopen jaar is er vrijwel geen vooruitgang geboekt: alleen Madagaskar heeft zijn 2030-doelstelling versterkt. Aangezien er het afgelopen jaar geen nieuwe NDC's met significante gevolgen voor de mondiale emissies zijn ingediend, zijn er geen updates over de kwantificering van hun gevolgen en geen updates over de minst-kostentrajecten gemaakt. Bijgevolg zijn de emissiekloven voor 2030 en 2035 in onderstaande grafiek uit het Emissions Gap Report ongewijzigd ten opzichte van vorig jaar.

Het feit dat noch de toezeggingen noch het voorgenomen beleid aanzienlijk zijn veranderd ten opzichte van vorig jaar, betekent dat er tijd verloren gaat in de strijd tegen klimaatverandering. De schattingen van de emissiekloven voor 2030 zijn dezelfde als een jaar geleden, maar met één jaar minder tijd tot 2030, wat betekent dat het een grotere uitdaging is geworden om de doelen te bereiken. Het huidige beleidsscenario leidt tot een wereldwijde uitstoot van broeikasgassen in 2030 van 57 gigaton CO2eq, wat iets hoger is (ongeveer 1GtCO2eq) dan de schatting van vorig jaar.

Bij het evalueren van de huidige beloften om netto nul broeikasgassen uit te stoten, hadden op 1 september 2024 101 partijen (die 107 landen en ongeveer 82 procent van de wereldwijde broeikasgasemissies vertegenwoordigen) beloften om netto nul uit te stoten aangenomen. Dit kan zijn in de vorm van wetten (28 partijen), beleidsdocumenten zoals een NDC of een langetermijnstrategie (56 partijen), of aankondigingen door een hoge regeringsfunctionaris (17 partijen). Sinds het vorige Emissions Gap Report 2023 heeft alleen Roemenië een doelstelling voor netto nul toegevoegd. Nog eens twaalf partijen die samen goed zijn voor nog eens 2% van de wereldwijde broeikasgasemissies hebben een ander (niet-netto-nul) broeikasgasemissiereductiedoel als onderdeel van hun langetermijnstrategie. Wat de timing betreft, valt in totaal 37 procent van de wereldwijde broeikasgasemissies van 2019 onder de doelstellingen voor netto nul in 2050 of eerder, terwijl 45 procent van de wereldwijde emissies valt onder de toezeggingen voor netto nul in de jaren na 2050. Vijf partijen, die slechts 0,1 procent van de wereldwijde uitstoot vertegenwoordigen, melden dat ze al een netto nul uitstoot hebben bereikt en hebben zich er expliciet toe verbonden om deze status te behouden.

... en er zijn drastisch ambitieuzere plannen nodig, met name van de G20-landen

De Overeenkomst van Parijs bepaalt dat landen elke vijf jaar nieuwe of bijgewerkte NDC's moeten indienen bij het UNFCCC. De volgende ronde van NDC-updates wordt begin 2025 verwacht en zal de voorgenomen klimaatmaatregelen van landen tot 2035 in detail beschrijven (het huidige eindpunt is 2030). Volgens het Emissions Gap Report liggen de huidige beloften van landen op basis van voorwaardelijke NDC's op koers voor een best case opwarming van de aarde van 2,6°C. Daarom moet COP29 de weg bereiden voor drastisch ambitieuzere NDC's die begin 2025 worden aangekondigd.

Om de 1,5°C-doelstelling binnen bereik te houden, moeten ambitieuze doelstellingen voor 2035 worden vastgesteld in combinatie met het overtreffen van de 2030-doelstellingen. Ook moet de hoeveelheid emissies die onder de doelstellingen vallen (momenteel 55%), worden verhoogd. Tot slot worden sommige relevante klimaatdoelstellingen niet expliciet meegenomen in NDC's volgens het UNFCCC, bijvoorbeeld de overgang van fossiele brandstoffen naar duurzame.

Aangezien de G20-landen verantwoordelijk zijn voor driekwart van de huidige wereldwijde CO2-uitstoot, zullen zij het zware werk moeten doen om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen. De kloof tussen het huidige beleid en de NDC's is relatief klein voor de EU. Voor 11 van de G20 wordt echter vastgesteld dat ze, rekening houdend met bestaand beleid, tekortschieten ten opzichte van hun NDC's. Er zijn verschillende benaderingen om de emissiereductiedoelstellingen over landen te verdelen om een bepaald collectief doel te bereiken, zoals dat van het Klimaatakkoord van Parijs. Een van deze benaderingen is die van het meest kosteneffectieve pad: waar en in welke sector is emissiereductie het goedkoopst? Een andere benadering is die van de eerlijke verdeling. Volgens het UNFCCC-rapport geven beide benaderingen aan dat de G20 gezamenlijk hun uitstoot sneller zouden moeten verminderen dan het wereldwijde gemiddelde. De tabel hieronder toont de toekomstige emissies die zouden overeenkomen met een beperking van de opwarming tot 1,5°C en met een beperking van de opwarming tot 2°C (met een kans van 66%).

Snel handelen is belangrijk

De wereldwijde uitstoot van broeikasgassen daalde tijdens COVID-19 in 2020, maar is daarna weer gaan stijgen. Deze hernieuwde stijging en de verloren tijd op weg naar netto nul heeft verschillende gevolgen, waarvan de ernst afhangt van wat er nu gebeurt. Het Emissions Gap Report vermeldt dat de CO2-emissies die sinds 2020 aan de atmosfeer zijn toegevoegd, het resterende koolstofbudget voor beperking van de opwarming tot minder dan 2°C (>66 procent kans) en ongeveer 1,5°C (>50 procent kans) verder hebben teruggebracht tot respectievelijk 900 en 200 GtCO2. Ervan uitgaande dat de emissiekloof tegen 2030 nog steeds is overbrugd, zal er in de periode 2020-2030 tussen 20 en 35 Gt aan extra cumulatieve CO2-emissies worden uitgestoten, vergeleken met de mitigatiescenario's die consistent zijn met het beperken van de opwarming van de aarde tot specifieke doelstellingen. Dit zou resulteren in een opwarming die ongeveer 0,01 tot 0,02°C hoger ligt dan de oorspronkelijke scenario's aangeven. Een gebrek aan een sterke reductie van methaanuitstoot zou ook bijdragen aan een hogere opwarming.

Een gevolg van de tijd die sinds 2020 verloren is gegaan, is dat de grootste emissiereducties moeilijker te realiseren zijn omdat koolstof intensieve infrastructuur blijft bestaan en er minder tijd overblijft om de vereiste emissiereducties te realiseren. Uitstel tot 2023 heeft het minimumniveau van de opwarming van de aarde waarop gerekend moet worden, al verhoogd. Elk jaar uitstel vergroot ook de gevolgen voor het klimaat, waarvan sommige onomkeerbaar zijn. Ter illustratie: de gegevens die ten grondslag liggen aan de beoordeling van de emissiekloof geven aan dat, als strenge klimaatmaatregelen in 2024 van start gaan, de jaarlijkse emissiereducties die nodig zijn om de niveaus in 2035 te halen die overeenkomen met de scenario's voor minder dan 2°C en 1,5°C gemiddeld 4 en 7,5% per jaar bedragen, wat ongeveer 1,5 procentpunt lager is dan de percentages om de emissieniveaus in 2030 te halen. Als landen echter alleen de huidige onvoorwaardelijke NDC-emissieniveaus in 2030 halen en strenge mitigatie tot dan uitstellen, verdubbelen de vereiste emissiereducties van 2030 tot 2035 tot ongeveer 8 procent per jaar voor het scenario onder 2°C en gemiddeld 15 procent per jaar voor het 1,5°C-scenario.

Nieuwe kwantificeerbare doelstelling voor klimaatfinanciering moet ambitieuzer en concreter

Op de COP29 moeten de landen het ook eens worden over een nieuwe doelstelling voor klimaatfinanciering. Klimaatfinanciering verwijst naar lokale, nationale of transnationale financiering uit publieke, private en alternatieve financieringsbronnen. De Overeenkomst van Parijs vragen om financiële steun van partijen met meer financiële middelen (zoals de EU en de VS) aan partijen die minder middelen hebben en kwetsbaarder zijn. In 2009 hebben de ontwikkelde landen zich ertoe verbonden om tegen 2020 jaarlijks USD 100 miljard aan klimaatfinanciering te mobiliseren, een doelstelling die tot 2025 zou lopen. Het doel werd in 2020 niet gehaald en pas in 2022. In 2020 was 80% van de USD 100 miljard afkomstig uit publieke bronnen en 20% uit particuliere bronnen. In de overeenkomst van Parijs werd besloten dat er vóór 2025 een nieuw collectief doel zou worden vastgesteld met een ondergrens van USD 100 miljard per jaar, wat betekent dat de onderhandelingen op de COP29 zouden moeten worden afgerond.

De onderhandelingen over de nieuwe doelstelling voor klimaatfinanciering zullen waarschijnlijk zwaar zijn. Sommige ontwikkelingslanden hebben een vertienvoudiging van de klimaatfinanciering geëist tot ongeveer 1 à 2 biljoen dollar per jaar. Ondertussen hebben de ontwikkelde landen al jaren moeite om het relatief bescheiden doel van 100 miljard dollar te halen, wat betekent dat deze nieuwe eisen vrij onaannemelijk zijn. Volgens het onafhankelijke onderzoeksinstituut Carbon Brief (hier) hebben de belangrijkste donoren, waaronder het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Zweden, hun steunbudgetten de afgelopen jaren verlaagd, waardoor er minder overheidsgeld beschikbaar is. Ondertussen hebben de VS consequent ondermaats gepresteerd bij het verstrekken van klimaatfinanciering. Dit ondanks het feit dat de meeste analyses aangeven dat de VS verreweg de grootste bijdrage zou moeten leveren, aangezien dit het rijkste land ter wereld is en historisch gezien ook de grootste bijdrage levert aan klimaatverandering. Na de Republikeinse verkiezingsoverwinning in de VS is de kans dat de VS een aanzienlijke bijdrage zullen leveren evenwel afgenomen (zie ook hieronder).

Bovendien moeten er beslissingen worden genomen over het uitbreiden van het aantal landen dat klimaatfinanciering moet verstrekken. Op dit moment zijn slechts 23 landen verplicht om klimaatfinanciering te verstrekken, waaronder West-Europa, de VS, Japan, Australië, Canada en Nieuw-Zeeland. De landen van het Noorden willen over het algemeen dat relatief rijke, opkomende economieën, zoals China en de Golfstaten, ook officieel gaan bijdragen. Volgens bepaalde criteria zijn er ook 50 landen die nu geen bijdrage leveren, maar die wel een aantal vakjes aankruisen waardoor ze potentiële nieuwe donoren kunnen worden, waarbij een handvol relatief rijke of grote landen het hoogst scoren. Tot slot moeten er beslissingen worden genomen over het type financiering, bijvoorbeeld subsidies of leningen (momenteel is ongeveer 69% leningen). Het verstrekken van financiering door de publieke sector is essentieel, omdat financiering door de private sector voor klimaataanpassing of voor herstel na verlies en schade lastiger is omdat het rendement van deze investeringen onzeker is.

Wat betekent de overwinning van Trump voor de wereldwijde klimaatverandering?

President Trump heeft de VS in 2017 teruggetrokken uit het Akkoord van Parijs. Tijdens de ambtstermijn van president Biden, begin 2021, traden de Verenigde Staten opnieuw toe tot het Akkoord van Parijs en hield het land zich bijgevolg aan de wereldwijde langetermijndoelstelling om de opwarming van de aarde onder de 2 graden te houden. Niet lang daarna, in april, sloot het land zich aan bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering (UNFCCC) in hun groene transitie door de NDC aan te kondigen om de uitstoot te verminderen tot 50-52% onder het niveau van 2005 in 2030, of een absoluut niveau van 4.790 MtCO2E in 2030. De recente overwinning van Donald Trump in de Amerikaanse presidentsverkiezingen betekent dat de VS zich waarschijnlijk voor een tweede keer zullen terugtrekken uit het Akkoord van Parijs. Dus waar staat de VS op dit moment op het gebied van klimaatbeleid en hoe zou dat kunnen veranderen onder president Trump?

Om de in 2021 vastgestelde doelstellingen te halen, hebben de Amerikaanse autoriteiten zich gericht op het ontwikkelen van subsidieregelingen die investeringen in de klimaattransitie stimuleren. In 2021 heeft het Congres de Bipartisan Infrastructure Law (BIL) en de CHIPS and Science Act aangenomen. Terwijl de eerste voorziet in een investering van 550 miljard USD in infrastructuur en in belangrijke technologische vooruitgang voor het elektriciteitsnet, richt de tweede zich op de STEM-beroepsbevolking (science, technology, engineering, and math) en R&D, waarbij de lat voor technologische innovatie hoger wordt gelegd met een stimuleringsinjectie van 280 miljard USD. Het belangrijkste instrument van de regering Biden is echter de Inflation Reduction Act (IRA), aangenomen in 2022. De IRA voorziet in bijna USD 400 miljard aan federale financiering voor schone energie tegen 2030, met als doel het NDC van het land te halen. Van het totale bedrag zal 250 miljard dollar worden geïnvesteerd in energie, ongeveer 50 miljard in de verwerkende industrie en bijna 70 miljard in het milieu en de invoering van elektrische voertuigen. De fondsen worden verdeeld via een mix van belastingvoordelen, subsidies en lening garanties. De meest recente inspanning van de Verenigde Staten zijn de 'EPA Standards for the Power and Transport Sector', die in 2024 van kracht worden en een verdere stimulans vormen voor de de-carbonisatie-inspanningen van het land. Samen bedragen deze investeringspakketten meer dan 2500 miljard dollar.

Ondanks de inspanningen van de regering Biden is het beleid van de vertrekkende president volgens de Climate Action Thermometer (CAT) mogelijk niet genoeg om de nationale en mondiale klimaatdoelen te halen. Met het huidige emissiereductietempo zal het land zijn reductiedoel van 50-52% niet halen en stoppen bij een geschatte range van 29-39% ten opzichte van de niveaus van 2005 in 2030. De emissies zullen naar verwachting dalen met een gemiddelde van 1,7% tot 3,9% per jaar en 4,6-5,4 GtCO2e/jaar bereiken in 2030. Volgens deze prognoses zouden de VS 64%-87% van hun emissiereductiedoelstelling bereiken tegen 2030, wat wijst op een kloof van 13%-36% die zou moeten worden gedicht met nieuw en aanvullend klimaatbeleid. Om deze reden wordt het beleid van Biden, ondanks dat het als een substantiële inspanning wordt beschouwd, gekwalificeerd als 'ontoereikend'.

Volgens een analyse van Carbon Brief (zie hier) zou de overwinning van Donald Trump kunnen leiden tot een extra 4 miljard ton CO2-uitstoot, of een vermindering van de uitstoot met 28% ten opzichte van het niveau van 2005 in 2030, vergeleken met het NDC van Biden van 50-52%. Deze extra hoeveelheid CO2 is bijna gelijk aan de gecombineerde jaarlijkse uitstoot van Europa en Japan. Om de impact van de volgende Trump-termijn op het klimaat te meten, baseerde Carbon Brief zich op 6 verschillende modellen, die allemaal uitgaan van een streng Trump-klimaatbeleid. Dit vertaalt zich in het opnieuw verlaten van het Akkoord van Parijs en het geheel of gedeeltelijk stopzetten van de IRA. De modellen gaan ook uit van een toename in de productie en consumptie van fossiele brandstoffen onder een nieuwe Trump-periode. Hoewel er veel onzekerheid is over de vraag of de nieuwe president de stappen die hij tijdens de verkiezingscampagne heeft aangekondigd, zal uitvoeren, is de belangrijkste vraag hoe veerkrachtig het huidige beleid zal zijn. Gebaseerd op berichten in de pers, inclusief interviews met Amerikaanse beleggers, consultants en beleidsmedewerkers, hebben wij onderstaande tabel gemaakt met de beleidsmaatregelen die waarschijnlijk stand zullen houden (‘robuust’) en de maatregelen die mogelijk worden afgeschaft (‘kwetsbaar’).

Hoewel de belastingvoordelen en financiering in de IRA ontworpen zijn om op termijn stand te houden, vertoont het wetsvoorstel andere kwetsbaarheden. De regering zet vaart achter de uitrol van investeringen (tot 30 september 2024 is 60 miljard dollar toegewezen uit een pool van 80 miljard dollar voor klimaatfinanciering), maar het volgende presidentschap zou een halt kunnen toeroepen aan belastingkredieten, leningen en investeringen in grootschalige groene projecten. Met name delen van het wetsvoorstel die betrekking hebben op het aanpakken van de methaanuitstoot, de uitrol van elektrische voertuigen en de beperking van de vervuiling door elektriciteitscentrales dreigen te worden geschrapt.

De inspanningen van de regering-Biden zijn misschien niet voldoende geweest om het NDC-doel te bereiken, maar een presidentschap-Trump zou niet alleen het bereiken van de nationale doelen in gevaar kunnen brengen, maar ook de internationale klimaatdiplomatie kunnen bemoeilijken, aangezien 's werelds op één na grootste uitstoter niet langer leiderschap op dit gebied zou tonen.