SustainaWeekly - Hoe effectief zijn Nederlandse subsidies voor de energietransitie?

Economie: We analyseren de verschillende subsidies voor hernieuwbare energieproductie en klimaattransitie (SCE/SDE) die door de Nederlandse overheid worden aangeboden. We laten zien dat het grootste deel van de extra capaciteit die wordt opgewekt door gesubsidieerde projecten afkomstig is van biomassa, maar dat er de afgelopen jaren een verschuiving heeft plaatsgevonden naar zonne- en windenergie. We stellen dat ondanks het hoge subsidieniveau er nog steeds uitdagingen zijn, zoals de hoge financieringskosten, de krappe arbeidsmarkt en het overvolle elektriciteitsnet. Daarom benadrukken we de noodzaak van een dynamische, tijdige en proactieve subsidieregeling.

Sector: Koolstofafvang en -opslag (CCS) is essentieel voor de energietransitie, maar heeft nog steeds een zeer klein aandeel in de CO2-reductietechnologieën. In dit stuk duiken we in de verschillende lagen van koolstofafvangtechnologieën en bespreken we hoe de verschillende technieken een cruciale rol spelen bij het verbeteren van de technologieën en het verlagen van de totale CCS-kosten. Op dit moment is CCS een van de duurdere technologieën om kooldioxide te decarboniseren.

De rol en effectiviteit van Nederlandse transitiesubsidies

• De energietransitie is essentieel om de emissiereducties en klimaatdoelen op tijd te halen

• In deze analyse bekijken we in de subsidies voor duurzame energieproductie en klimaattransitie (SCE/SDE) die de Nederlandse overheid biedt om schone projecten te versterken die passen bij de transitieagenda

• Vanwege uitdagingen rond financieringskosten, krapte op de arbeidsmarkt, stikstoflimieten en het elektriciteitsnet benadrukken we de noodzaak van een dynamische, tijdige en proactieve subsidieregeling

• Coördinatie van de verschillende onderdelen van het transitieproces is essentieel om de regeling actueel te houden, zodat deze de gevolgen van eventuele nieuwe belemmeringen weerspiegelt

• Subsidieregelingen voor schone technologieën moeten worden afgestemd op ander klimaatbeleid, zoals koolstofbeprijzing, om een tijdige, geordende en efficiënte overgang te bewerkstelligen

Een transitie in de energiemix is essentieel om de emissiereducties en klimaatdoelstellingen op tijd te halen. Maar zelfs als de benodigde technologieën gereed zijn, is de invoering nog niet op snelheid. Een belangrijke uitdaging komt voort uit terughoudendheid, die wordt gedreven door de hoge kosten en het lagere concurrentievermogen van koolstofarme technologieën in vergelijking met de op fossiele brandstoffen gebaseerde alternatieven. Toegang tot financiering is een ander obstakel voor koolstofarme investeringen. Dit komt vaak doordat deze investeringen kapitaalintensief en langetermijninvesteringen zijn. Indien dit het geval is, dan gaat dat meestal gepaard met onzekerheden die het risicoprofiel ervan verhogen en bovendien niet aansluiten bij de risicobereidheid van de meeste particuliere investeerders. Daarnaast is voor sommige technologieën een verhoging van de koolstofprijs niet genoeg en zal het te veel tijd kosten om de overgang aan de marktdynamiek over te laten. Subsidies, zoals CAPEX- en OPEX-subsidies, zijn een manier om koolstofbeprijzing aan te vullen om de invoering van verschillende schone technologieën te bevorderen. In deze analyse bekijken we de subsidies voor hernieuwbare energieproductie en klimaattransitie (SCE/SDE) die de Nederlandse overheid aanbiedt om schone projecten te stimuleren die passen bij de transitieagenda. We beginnen met een overzicht van de achtergrond van deze subsidies en hun doelstellingen. Daarna gaan we in op de status, effectiviteit en praktische implicaties. Ten slotte sluiten we af met suggesties en aanbevelingen voor effectievere regelingen.

Een overzicht van de Nederlandse subsidieregelingen voor koolstofarme technologie en transitie

In deze paragraaf geven we een overzicht van de meest prominente Nederlandse subsidieregelingen die gericht zijn op het stimuleren van investeringen in koolstofarme en noodzakelijke transitietechnologieën.

Geld dat door de overheid is gereserveerd voor transitiesubsidieregelingen wordt voornamelijk gefinancierd uit de opbrengsten van de veiling van emissierechten in het kader van het EU-ETS (European Union Emission Trading Scheme). Een ander deel van de financiering voor deze projecten is afkomstig uit het Nederlandse kabinetsplan om meer geld uit te geven aan het behalen van klimaatdoelstellingen (link). Er zijn verschillende subsidieregelingen door de Nederlandse overheid. Voorbeelden hiervan zijn: (i) Subsidie Demonstratie Energie Innovatie (DEI+) – die gericht is op projecten in een pilot- of demonstratiefase met een focus op één van de zeven thema's 1). (ii) de Subsidieregeling voor Coöperatieve Energieopwekking (SCE), die tot doel heeft de opwekking van hernieuwbare energie uit zonne-, wind- of waterkrachtbronnen door energiecoöperaties en verenigingen van huiseigenaren te stimuleren; en iii) de Subsidieregeling voor Duurzame Energieopwekking en Klimaattransitie (SDE++), die gericht is op projecten voor de opwekking van hernieuwbare energie of de implementatie van CO2-reductietechnologieën (CO2-opslag/ CO2-arme productie (link)). De SCE-regeling is in april 2021 van start gegaan met 92 miljoen euro beschikbaar voor de eerste ronde. Het is een OPEX-subsidie die de winstgevendheid van de installatie gedurende haar levensduur garandeert. De SDE++ is ook een OPEX-subsidie, maar is bedoeld om het verschil tussen de marktwaarde van de geproduceerde energie en de kosten van de productie van hernieuwbare energie te subsidiëren, zodat de winstgevendheid van een dergelijk project wordt gegarandeerd.

Internationale subsidie regelingen

Volgens het Internationaal Agentschap voor hernieuwbare energie (IRENA) bedroegen de wereldwijde investeringen in energietransitie technologieën in 2022, inclusief energie-efficiëntie, USD 1,3 biljoen. Dit is een astronomisch bedrag en het bleek zelfs een nieuw record te zijn op het gebied van investeringen. Op het eerste gezicht is dit natuurlijk heel bemoedigend, maar helaas is er veel meer nodig dan dit. IRENA denkt dat de wereldwijde energietransitie tussen 2023 en 2050 nog eens USD 150 biljoen aan investeringen in verschillende koolstofarme technologieën zal vergen. Het komt neer op een jaarlijkse investering van EUR 6,8 biljoen wereldwijd vanaf nu. Dit betekent dat we nog een lange weg te gaan hebben.

Hieronder laten we zien hoeveel hernieuwbare subsidiemogelijkheden er momenteel zijn per land in Europa. Koploper met een aantal van 90 subsidieregelingen voor hernieuwbare energie in Europa is Portugal. Nederland is tweede in dit perspectief met 73 subsidieregelingen, op de voet gevolgd door Noorwegen. Uit de grafiek komt duidelijk naar voren dat er in Europa genoeg mogelijkheden zijn om de financiering van duurzame energie te stimuleren.

In Nederland is de subsidieregeling voor hernieuwbare energie (SDE++) erg populair. Dit blijkt niet alleen uit de sterke groei van het aantal projecten verspreid over Nederland, maar ook uit de sterke groei van het aantal aanvragen voor de SDE++ subsidie. Dit laat zien dat subsidieregelingen voor klimaatfinanciering vanuit de overheid de komende jaren een belangrijke rol zullen blijven spelen. Niet alleen om capaciteit en geïnstalleerd vermogen te stimuleren, maar ook om te dienen als overbrugging van het financieringsgat voor bedrijven met minder financiële draagkracht.

Wat hebben de subsidies tot nu toe opgeleverd en wat zit er nog in de pijplijn?

Samen met zonne-energie is wind ook de grootste bron waaruit nog extra capaciteit zal worden gerealiseerd. Dit wordt gevisualiseerd in de twee volgende grafieken. Verschillende factoren kunnen een rol hebben gespeeld bij de omschakeling van biomassa naar zonne- en windenergie bij het toekennen van de subsidie. Dit zou aangewakkerd kunnen zijn door de Europese Green Deal en het 'Fit for 55' pakket, maar ook de hogere energieprijs veroorzaakt door het Rusland-Oekraïne conflict, en het prioriteit geven aan energiezekerheid meer in het algemeen. Daarnaast vond er een verschuiving plaats in de beleidsfocus, aangezien sinds de start van de SDE++ subsidie de aandacht is verschoven naar CO2-reductie in plaats van energieproductie (link).

Er zijn nog steeds veel projecten die onlangs toegang hebben gekregen tot de subsidieregeling en die nog moeten worden opgestart. De maximale periode waarmee de projecten worden gerealiseerd is 15 jaar, wat betekent dat er nog ongeveer 28 TWh aan jaarlijks opgewekte capaciteit in de pijplijn zit tot 2038. De rechterfiguur hieronder toont de verwachte productie van gesubsidieerde projecten tot 2038.

Uitdagingen voor effectieve subsidieregelingen

Zoals hierboven besproken, wordt het steeds moeilijker om grote investeringen te doen in projecten voor schone technologie, zelfs met de aanwezigheid van subsidieregelingen. Uit een recent onderzoek op bedrijfsniveau van de ECB (link) blijkt dat driekwart van de bedrijven plannen heeft om te investeren in projecten voor schone technologie. De financieringskosten vormen echter een probleem. De helft van de ondervraagde bedrijven noemt de te hoge financieringskosten - als gevolg van de aanscherping van het monetaire beleid door de centrale banken, wat leidt tot hoge rentetarieven en strengere financieringsvoorwaarden - een belangrijke belemmering om te investeren.

Het succes van de subsidieregelingen hangt grotendeels af van de afwezigheid van obstakels die het overgangsproces belemmeren. Dat wil zeggen dat het probleem van onvoldoende koolstofarme investeringen ook kan worden veroorzaakt door knelpunten, zoals onduidelijkheid over toekomstige regelgeving, lange vergunningsperiodes en beperkingen van de infrastructurele capaciteit. Deze vormen beperkingen en uitdagingen voor de transitie en ondermijnen elke subsidieregeling. Voor Nederland zijn er twee beperkingen in het bijzonder: krapte op de arbeidsmarkt en stikstofbeperkingen. Bij de aanzienlijke verduurzamingsinspanningen die geleverd moeten worden, zijn vakmensen voor de energietransitie essentieel, maar helaas moeilijk te vinden. De tweede beperking komt van de stikstoflimieten, omdat deze de uitbreiding van elektriciteitskanalen vertraagt, maar essentieel is voor het leggen van de basis voor de transitie. Het plafond voor stikstofvervuiling heeft dus gevolgen voor de aanleg van elektriciteitsnetten, maar ook voor de bouw en infrastructuur in het algemeen (link).

Bovendien is een nadeel van de subsidieregelingen dat ze een grote administratieve last met zich meebrengen. De subsidie is afhankelijk van de energieprijzen en wordt achterwaarts bepaald. Dit vergroot de administratie die bij de projecten en financiën komt kijken (link), wat ook beperkingen oplegt aan mogelijke oplossingen of uitbreidingen.

Conclusies en aanbevelingen voor succesvolle subsidieregelingen

We concluderen dat de huidige Nederlandse subsidieregelingen geschikt zijn om overeenkomstige schone investeringen te stimuleren. Ook blijken deze subsidieregelingen erg populair te zijn onder het MKB. Gezien de bovengenoemde uitdagingen benadrukken we echter de noodzaak van een dynamische, tijdige en proactieve subsidieregeling die rekening houdt met de ontwikkelingen in de marktomgeving om vertragingen of terugval in het overgangsproces te voorkomen. Vorige maand ontving de offshore veiling in het VK bijvoorbeeld geen biedingen, voornamelijk omdat de uitoefenprijs van de subsidie geen rekening hield met de stijging van de inflatoire druk op de productiekosten voor de hele sector. Daarnaast is de coördinatie van de verschillende onderdelen van het overgangsproces essentieel om de regeling up-to-date te houden en de gevolgen van eventuele nieuwe obstakels te weerspiegelen. Tot slot moeten subsidieregelingen voor schone technologieën worden afgestemd op ander klimaatbeleid, zoals koolstofbeprijzing, om een tijdige, geordende en efficiënte overgang te bewerkstelligen.

Deze analyse is een samenvatting van een uitgebreidere publicatie die hier kan worden gevonden.

1) De thema's zijn: circulaire economie; energie-efficiëntie; flexibiliteit van energiesystemen; hernieuwbare energie; koolstofafvang, -benutting en -opslag (CCUS); lokale infrastructuur; elke andere maatregel die de CO2-uitstoot in de gebouwde omgeving, industrieën of energieopwekking vermindert; huizen, gebouwen en blokken die geen gas gebruiken