ESG & Economie - Van 55 naar 90... de nieuwe klimaatdoelstelling van de EU

90 wordt de nieuwe 55

De Europese Commissie (EC) heeft een nieuwe reductiedoelstelling voor netto broeikasgasemissies voorgesteld van 90% in 2040 ten opzichte van 1990, voortbouwend op de reductie van 55% die zij hoopt te bereiken in 2030. De EC stelt geen beleidsmaatregelen voor. Zij presenteert echter wel een effectbeoordeling. Het is de bedoeling dat deze mededeling "de weg vrijmaakt voor een politiek debat en voor keuzes van Europese burgers en regeringen over hoe het nu verder moet". Op basis hiervan zal het de volgende EC zijn die het wetgevingsvoorstel zal doen om de doelstelling voor 2040 op te nemen in de Europese klimaatwetgeving en die het beleidskader voor de periode na 2030 zal ontwerpen. In deze analyse beoordelen we de ambitie van de nieuwe doelstelling en zetten we uiteen wat er nodig is om deze te halen, inclusief de implicaties voor investeringsuitgaven.

Hoe ambitieus is het nieuwe doel?

De voorgestelde doelstelling van 90% werd gekozen na afweging van drie opties: 1) Tot 80% en consistent met een lineair traject van 2030 tot netto nul in 2050; 2) Ten minste 85%, wat overeenkomt met een marge van 85-90%, wat in lijn is met het niveau dat zou worden bereikt als het huidige beleidskader gewoon wordt uitgebreid; 3) Ten minste 90%, wat overeenkomt met een marge van 90-95%, wat overeenkomt met het advies van de Europese wetenschappelijke adviesraad inzake klimaatverandering (ESABCC). Het bereik van 90-95% is namelijk de optie die wordt gezien als de 'enige optie...die de verplichtingen van de EU in het kader van de Overeenkomst van Parijs niet in gevaar brengt'.

We hebben de jaarlijkse emissieroutes in drie scenario's berekend (zie de volgende linker grafiek). Alle drie de trajecten gaan ervan uit dat de doelstelling van 55% wordt gehaald en gaan uit van een lineair traject tussen 2040 en netto nul in 2050. Ze verschillen echter in wat er gebeurt tussen 2030 en 2040. In het eerste traject gaan wij uit van een emissiereductie van 80% in 2040 ten opzichte van 1990, wat overeenkomt met scenario 1. In het tweede traject gaan we uit van een emissiereductie van 80% in 2040 ten opzichte van 1990. In dit tweede traject zetten wij een traject uit dat consistent is met de voorgestelde doelstelling van 90% (wat de bovengrens is van het scenario 2 van de EC en de ondergrens van haar scenario 3). In het laatste traject gaan we uit van een emissiereductie van 95% tegen 2040 (wat overeenkomt met de bovengrens van scenario 3 van de EC). Terwijl het eerste scenario een lineair verloop laat zien tussen 2030 en 2050, laten de andere twee scenario's relatief sterkere reducties zien in 2030-2040. Vooral in het laatste scenario zou de EU in 2040 niet al te ver verwijderd zijn van een netto nuluitstoot.

Hoewel alle trajecten in 2050 de fabelachtige netto nul-markering bereiken, is dit een noodzakelijke maar niet voldoende voorwaarde om het uiteindelijke doel te halen, namelijk een emissietraject dat consistent is met de bijdrage van de EU aan het beperken van de opwarming van de aarde tot 1,5 °C. Het zijn namelijk de cumulatieve emissies - het zogenaamde koolstofbudget op mondiaal niveau - die bijdragen aan het niveau van de opwarming van de aarde. We kunnen dan het mondiale koolstofbudget verlagen naar de bijdrage van de EU om tot een regionaal koolstofbudget te komen.

We beginnen met de schatting van het IPCC dat het mondiale koolstofbudget aan het begin van 2020, dat consistent is met een beperking van de opwarming tot 1,5°C met een waarschijnlijkheid van 50%, 500 GtCO2 bedroeg. Vervolgens passen we dat naar beneden aan met behulp van schattingen van de Earth System Science Data om rekening te houden met de emissies die we sindsdien hebben gezien, waardoor er een kleiner budget overblijft van 380 GtCO2 voor 2023-2050. Het 'eerlijke' aandeel van een bepaald land of een bepaalde regio in het wereldwijde koolstofbudget is een omstreden onderwerp, maar wij gaan uit van een aandeel dat overeenkomt met het huidige aandeel in de uitstoot (zie onze eerdere aantekeningen hier en hier voor meer hierover). We tonen het resulterende koolstofbudget voor 2023-2050 voor de EU voor 1,5 °C in de grafiek rechtsboven (gele balk) vergeleken met de resulterende cumulatieve emissies voor de drie routes die we hebben geschetst (grafiek links).

Zoals te zien is in de grafiek, zou het bereiken van de 90% doelstelling het koolstofbudget nog steeds boven het budget houden dat overeenkomt met 1,5 °C, terwijl de 80% niet eens in de buurt komt. Een doelstelling van 95% zou resulteren in een koolstofbudget dat lager is dan dat van 1,5 °C. In feite is daarmee het middelpunt van een bereik van 90-95% het bereik dat overeenkomt met 1,5 °C. Het lijkt er daarom op dat een doelstelling van 90% voor 2040, hoewel ambitieus, misschien niet ambitieus genoeg is.

Wat is er nodig om de doelstelling voor 2040 te halen?

De EC stelt een aantal voorwaarden waaraan moet worden voldaan om de 90%-doelstelling te halen. Allereerst de volledige implementatie van het 2030 energie- en klimaatbeleidskader. In het bijzonder roept het lidstaten op om maatregelen te nemen om het gezamenlijk overeengekomen beleid en de benodigde wetgeving uit te voeren en om 'de ambitie te verhogen'. Gezien de nabijheid van 2030 is dit zorgwekkend. Uitgaande van de geregistreerde gegevens in 2022, zouden de emissies nog met ongeveer 35% vanaf dat niveau moeten dalen om de EC-doelstelling voor het einde van dit decennium te halen (55% reductie ten opzichte van de niveaus van 1990). Ervan uitgaande dat de doelstelling voor 2030 wordt gehaald, zouden de emissies in het volgende decennium nog met ongeveer 78% moeten dalen om de doelstelling voor 2040 te halen. Dus als de doelstelling voor 2030 niet wordt gehaald, wordt het nog moeilijker om de doelstelling voor 2040 van 90% te halen, omdat de emissies dan nog sneller zouden moeten dalen. Wat misschien nog belangrijker is, is dat emissies boven het pad in de komende jaren het koolstofbudget sneller zouden doen krimpen, wat betekent dat een doelstelling van 90% (zelfs als deze wordt gehaald) de cumulatieve emissies verder boven een koolstofbudget van 1,5 °C zou laten uitkomen.

Ten tweede stelt de EC dat de overgang "rechtvaardig en eerlijk" moet zijn voor de mensen. Overheidsbeleid en -fondsen moeten worden ingezet om huishoudens met een laag inkomen te ondersteunen bij het doen van investeringen in het koolstofarm maken van de economie en om waar nodig de directe gevolgen van de koolstofprijs te helpen verlichten. De EC merkte op dat het door het EU ETS gefinancierde Sociaal Klimaatfonds EUR 87 miljard zal mobiliseren om kwetsbare huishoudens te ondersteunen, terwijl de lidstaten verplicht zijn hun totale nationale inkomsten te besteden aan klimaat- en energiedoeleinden, waaronder het aanpakken van de sociale gevolgen van de overgang. Afgezien van de ethische dimensie kan de aandacht van de EC voor dit onderwerp ook voortkomen uit bezorgdheid over tekenen van afnemende publieke steun voor het emissiereductiebeleid in sommige gevallen.

Ten derde, de transformatie van het energiesysteem van de EU, zowel aan de vraag- als aan de aanbodzijde. Het aandeel van elektriciteit in het eindenergieverbruik zou moeten verdubbelen van 25% nu tot ongeveer 50% in 2040. Tegelijkertijd zouden hernieuwbare energiebronnen en kernenergie tegen die tijd meer dan 90% van het elektriciteitsverbruik moeten opwekken en zou het verbruik van fossiele brandstoffen met ongeveer 80% moeten dalen ten opzichte van het niveau van 2021.

Na 2030 moeten nieuwe technologieën sneller worden ingevoerd. Wat de industriële sector betreft, zou de doelstelling voor 2040 alleen gehaald kunnen worden als koolstofafvang (zie hier) in een vroeg stadium wordt toegepast en jaarlijks ongeveer 140 Mt/CO2 bereikt. De waterstofproductie zou stijgen tot 88 Mtoe in 2040, vergeleken met een geschatte 9 Mtoe in 2030, aangezien deze nodig zou zijn voor de productie van e-brandstoffen (zie hier) om moeilijk te decarboniseren sectoren zoals de luchtvaart en het zeevervoer te helpen emissies te verminderen. De snelle ontwikkeling van deze en andere koolstofarme technologieën creëert een grote binnenlandse markt voor fabrikanten van schone technologie.

In 2031-2040 zou de elektrificatie van het wegvervoer meer dan verviervoudigd moeten zijn. Volgens de EC zou het aandeel nulemissievoertuigen stijgen tot 60% voor auto's, meer dan 40% voor bestelwagens en net daaronder voor zware voertuigen. In de gebouwensector zou een groot deel van de versnelling in renovaties van gebouwen de komende jaren te zien moeten zijn als onderdeel van het behalen van de 2030-doelstelling, maar daarna moet het aantal renovaties relatief hoog blijven. Voor woningen zouden de renovatiepercentages moeten stijgen van 0,9% in 2020 naar 2,2% in 2030 en vervolgens iets vertragen tot net onder de 2% tegen 2040. Dit zou leiden tot verdere verbeteringen in energie-efficiëntie voor woningen, maar een daling van het energieverbruik is noodzakelijk in alle energie gebruikende sectoren. Vergeleken met de niveaus van 2021 zou het energieverbruik in de woonsector in 2040 met 45% zijn gedaald; in de transportsector met 42% en in de diensten- en industriesector met ongeveer 30%.

Een andere belangrijke voorwaarde om de doelstelling voor 2040 te halen, is een sterke toename van investeringen in schone energie. De EC presenteert schattingen van de investeringsbehoeften voor de periode 2031-2040, zowel aan de vraag- als aan de aanbodzijde, vergeleken met de periode 2011-2020. We presenteren deze in de onderstaande grafieken. We gebruiken de gemiddelde cijfers voor de opties 2 en 3 van de EC, omdat het midden het meest representatief is voor wat in overeenstemming is met de doelstelling van 90%.

De grafiek links laat zien dat de totale investeringen in schone energie in de jaren tot 2040 gemiddeld ongeveer EUR 1.500 miljard per jaar zouden moeten bedragen. Ter vergelijking: de totale groene investeringen in de afgelopen tien jaar bedroegen EUR 865 miljard. Normaal gesproken wordt vervoer niet meegerekend in de totale cijfers, omdat de cijfers voor deze sector grote uitgaven voor personenauto's omvatten (ongeveer 60% van het totaal). Zonder vervoer is de vereiste toename in investeringen groter, namelijk EUR 680 miljard per jaar, vergeleken met EUR 250 miljard in 2011-2020. De grafiek rechts toont de uitsplitsing per sector. De grootste absolute stijgingen betreffen de energievoorziening en de renovatie van de gebouwde omgeving. De jaarlijkse investeringsbehoefte exclusief vervoer bedraagt 3% van het BBP in de periode 2031-2040, wat 1,5% van het BBP meer is dan in de periode 2011-2020, maar in grote lijnen overeenkomt met de eerdere raming van de EC van de investeringsbehoefte voor 2021-2030. Gezien de historische trends in de verhouding tussen investeringen en BBP zou dit een zeer grote uitdaging zijn, maar niet ongekend.

Emissiereductiedoelstelling voor 2040 moet misschien worden opgeschaald

De door de EC voorgestelde nieuwe emissiedoelstelling is ambitieus, maar onze analyse van het resterende koolstofbudget suggereert dat de EU waarschijnlijk een iets hogere emissiereductie nodig heeft om consistent te blijven met een traject van 1,5 °C. Daarbij wordt er zelfs van uitgegaan dat de emissiereductie de komende jaren in lijn is met de huidige doelstellingen. Als dat niet zo is, kan het koolstofbudget sneller krimpen dan we hebben aangenomen, wat betekent dat er in de periode 2031-2040 nog meer moet worden gedaan. Een dergelijke situatie plaatst beleidsmakers tussen twee onwelkome scenario's in. Aan de ene kant een scherpe en mogelijk abrupte toename van de strengheid van het klimaatbeleid. Dit zou kunnen leiden tot een ontwrichtende overgang met aanzienlijke economische gevolgen. Anderzijds kan de EU haar internationale verplichtingen niet nakomen, wat verstrekkende gevolgen kan hebben voor het beleid in andere landen, gezien haar leidende rol op het gebied van klimaatambitie. De analyse van de EC laat echter weer zien dat het behalen van de klimaatdoelstellingen tot aan 2030 van cruciaal belang is, om de uitdagingen tussen 2030 en 2040 het hoofd te bieden.